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盛煌娱乐注册:棋牌室是娱乐场所吗?文旅部门能否对其监管?

产品时间:2022-05-22 13:20

简要描述:

盛煌娱乐注册:棋牌室是娱乐场所吗?文旅部门能否对其监管? 2021年8月30日 作者:李志轩 一、为什么要说棋牌室这个话题? 据扬州市8月3日疫情防控新闻发布会通报,7月28日,来自南...

详细介绍
盛煌娱乐注册:棋牌室是娱乐场所吗?文旅部门能否对其监管?
 
 
2021年8月30日
作者:李志轩
 
一、为什么要说棋牌室这个话题?
 
据扬州市8月3日疫情防控新闻发布会通报,7月28日,来自南京江宁的毛姓老太与其姐姐成为确诊病例之后,扬州本土确诊病例呈现直线上升的趋势。在7月29日至31日,确诊病例分别是4例、10例、12例,进入8月数量陡然增加,从8月1日新增26例猛地升到8月2日的40例。流调显示,7月21日到25日,毛姓老太姐姐每日14点左右都会前往位于史可法东路的宏远棋牌室打麻将,晚上8点左右结束后回家。姐妹俩并不在一家棋牌室打牌。截至到8月1日报告的病例中,毛某去打牌的秋南苑棋牌室已有30人确诊。有11人到宏远棋牌室打过牌,而宏远棋牌室可容纳的桌子超过了100台。这就导致,扬州这两家棋牌室短时间内成为又一疫情“风暴中心” 。
 
截止2021年8月29日09:18:51,扬州累计本地确诊病例为593例,已无高风险地区,中风险地区只有6个。
 
当人们溯源扬州疫情时,“棋牌室传播链”成为大家关注的焦点,而后续的追责,棋牌室的监管部门可能也会成为大家关注的下一个焦点。
 
二、棋牌室是娱乐场所吗?
 
(一)什么是棋牌室?
1.百度说
棋牌室,是供人进行棋牌游戏的场所,是比较大众化的休闲娱乐场所。棋牌室根据不同的级别有多种形式开放例如麻将馆、棋社等等。棋牌室多为盈利性,也有少数公益性的或者企业集团自有,国内也存在着非法经营的类似赌场的棋牌室。
 
2.《上海市营业性棋牌室管理暂行规定》(沪文广影视〔2006〕303号)(以下简称《上海暂行规定》)
第二条规定:“营业性棋牌室(以下简称棋牌室)是指向公众提供棋牌娱乐活动的营利性场所。”
 
3.《高邮市人民政府关于印发高邮市营业性棋牌室管理办法(试行)的通知》(邮政发〔2018〕165号)(以下简称《高邮暂行办法》)
第二条第二款规定:“本办法所称棋牌室是指以棋牌活动为主要内容的专营或兼营的营业性娱乐场所。”
……。
 
(二)棋牌室属于娱乐场所吗?
 
1.《江苏省公共场所治安管理条例》(2019年修正)
第二条第一款规定:“本条例适用于本省行政区域内向公众开放、供公众聚集进行社会活动的下列公共场所:(一)歌舞、游艺、棋牌等娱乐场所;……。”
 
2.《最高人民法院 最高人民检察院关于办理赌博刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(法释〔2005〕3号)
 
第九条规定:“不以营利为目的,进行带有少量财物输赢的娱乐活动,以及提供棋牌室等娱乐场所只收取正常的场所和服务费用的经营行为等,不以赌博论处。”
……。
 
小结:棋牌室属于法律意义上的娱乐场所。
 
三、行政法规《娱乐场所管理条例》(2020年修订)调整棋牌室的经营行为吗?
 
《娱乐场所管理条例》(2020年修订)第二条规定:“本条例所称娱乐场所,是指以营利为目的,并向公众开放、消费者自娱自乐的歌舞、游艺等场所。”
 
《娱乐场所管理办法》(2017年修订)第二条第一款规定:“《条例》所称娱乐场所,是指以营利为目的,向公众开放、消费者自娱自乐的歌舞、游艺等场所。歌舞娱乐场所是指提供伴奏音乐、歌曲点播服务或者提供舞蹈音乐、跳舞场地服务的经营场所;游艺娱乐场所是指通过游戏游艺设备提供游戏游艺服务的经营场所。”
 
《文化和旅游部关于印发《游戏游艺设备管理办法》的通知 》(文旅市场发〔2019〕129号)第二条规定:“本办法所称游戏游艺设备,是指提供游戏游艺内容或者服务的专用电子、机械操作设备。”
 
根据以上规定,文旅部门的监管职责是对娱乐场所提供的文化内容和服务进行监管,而棋牌、麻将等业态不含文化内容,因此,不属于《娱乐场所管理条例》调整的范畴。
 
小结:虽然棋牌室在法律上属于娱乐场所,但因其等业态不含《娱乐场所管理条例》规定的文化内容,因此,在国家层面,棋牌室不归文旅部门监管。
 
四、当地政府能否指定文旅部门对棋牌室进行监管?
 
回答是能。依据如下。
 
(一)文旅部门的“三定”规定
 
“三定”规定是国务院和县级以上地方人民政府各部门主要职责、内设机构和人员编制规定的简称,是政府部门对外履行职责,对内实施管理的重要依据。
 
“三定”规定的制定依据是法律法规。根据宪法第八十九条规定,国务院行使十八项职权,其中第三、四、十七项职权涉及“三定”规定。国务院组织法以及地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法,国务院行政机构设置和编制管理条例以及地方各级人民政府行政机构设置和编制管理条例,也规定了涉及“三定”规定事项的权力。
 
我国“三定”规定创造性地将职责、机构、编制这三个政府管理的核心要素有机结合在一起,以具有法律效力的规范性文件作出规定;“三定”规定既有法律法规的权威性,也有规范性文件的灵活性,具有管用实用好用的特点。
 
值得注意的是,文旅部门的“三定”规定,特别是基层文旅部门的“三定”规定,有的仅仅是明确了某个经营项目由其监管,但没有依法制定相应管理办法,导致其只能监督管理,不能行政处罚,成为一只没牙的“老虎”。
 
1.文旅部的“三定”规定
 
依据《中共中央办公厅 国务院办公厅关于印发文化和旅游部职能配置、内设机构和人员编制的规定的通知》(厅字〔2018〕58号)第三条第十三项的规定:“文化和旅游部的主要职责是:……。(十三)完成党中央、国务院交办的其他任务。”如果党中央、国务院要求文旅部对棋牌室进行监管,文旅部自然就有对其监管的职责。比如,文旅部在2020年1月24日下发的《关于全力做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作暂停旅游企业经营活动的紧急通知》(文旅发电〔2020〕29号):“一、即日起,全国旅行社及在线旅游企业暂停经营团队旅游及“机票+酒店”旅游产品”,其依据是“为贯彻落实习近平总书记重要指示精神,全力做好文化和旅游系统新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作,有效切断病毒传播途径,坚决遏制疫情蔓延势头,确保人民群众生命安全和身体健康……。”
 
当然,文旅部也可以依据《突发事件应对法》第五十一条作出类似的规定。即“发生突发事件,严重影响国民经济正常运行时,国务院或者国务院授权的有关主管部门可以采取保障、控制等必要的应急措施,保障人民群众的基本生活需要,最大限度地减轻突发事件的影响。”
 
2.其他文旅厅局的“三定”规定
 
与文旅部的“三定”规定类似,各地文旅部门的“三定”规定,也有完成“党委、政府交办的其他任务”的规定。即,如果当地政府依法指定文旅部门对棋牌室监管,当然是合法有效的规定。
 
(二)新《安全生产法》(9月1日施行)的规定
 
新《安全生产法》第十条第二款规定:“……。对新兴行业、领域的安全生产监督管理职责不明确的,由县级以上地方各级人民政府按照业务相近的原则确定监督管理部门。”
 
对于棋牌室来讲,其并不属于新兴行业、领域,但当地政府按照业务相近原则将棋牌室的监管部门确定为文旅部门都是有可能的。
 
小结:无论是当地文旅部门的“三定”规定还是相关法律法规的规定,当地政府都可以依法指定文旅部门为棋牌室的监管部门。
 
五、如果当地政府要求文旅部门对棋牌室监管,该如何操作?
 
(一)《上海暂行规定》(沪文广影视〔2006〕303号)存在的问题
 
1.《上海暂行规定》可能违反《行政许可法》的规定
 
2004年7月1日,《行政许可法》实施后,上海市体育局根据《行政许可法》精神,取消了对营业性棋牌室的许可,任何单位、个人只需办理工商执照即可从事棋牌室经营。2006年2月21日,上海市政府批转市整规办《关于整顿和规范与治安相关的娱乐、服务行见的通知》(沪府发〔2006〕3号)。据此,上海市文广局制定了《上海暂行规定》(2006年4月1日施行)。
 
2007年3月,上海市文广局向上海市政府法制办提出请示,要求对营业性棋牌室实施娱乐行业经营性行政许可。市政府法制办经报市人大相关部门后,以请示答复的形式同意了市文广局的请示。至此,营业性棋牌室的许可以规范性文件的形式进行了设置并由市文广局实施行政审批,至今尚未取消。但是根据《行政许可法》规定,行政许可设置必须由法律、法规设置,临时性的行政许可也应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规,否则即为违法。因此,由规范性文件来设定行政许可已经违反了《行政许可法》规定,应予以取消。
 
2.《上海暂行规定》立法缺陷导致监管瓶颈
 
虽然《上海暂行规定》的制定依据包括《娱乐场所管理条例》,可能是制定的比较早,该规定并没有把《娱乐场所管理条例》的法律责任转致到该规定中,其结果是文化执法机构对棋牌室的违法行为找不到相应的处罚条款。因此,作为上海区县文化执法大队的上级业务主管机关,上海市文化执法总队自成立至今,从未对无证棋牌室作出过任何行政处罚,并从未要求区县开展对无证棋牌室的行政处罚。
 
上海文化执法部门在接到棋牌室的相关举报后,执法人员只能做些劝说和教育工作。而设在居民家里的棋牌室,执法人员连门都无法进入。因无法查处,举报人的诉求得不到解决就重复举报,导致执法部门将有限的执法资源投入到了大量的无效的举报核查中,造成了执法力量极大的虚耗和浪费,长此以往既丧失执法部门的威信也损伤政府的公信力。(注:以上内容参考上海市人大代表陈宏《关于尽快出台上海市营业性棋牌室管理条例的建议》)
 
(二)《高邮暂行办法》(邮政发〔2018〕165号)的启示
 
1.制定依据
第一条规定:“为了加强对全市营业性棋牌室的管理,依据《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国消防法》、国务院《娱乐场所管理条例》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《江苏省公共场所治安管理条例》、《江苏省环境噪音污染防治条例》等法律法规,结合本市实际,制订本办法。”明确制定依据是《娱乐场所管理条例》。
 
2.明确棋牌室是娱乐场所,监管部门之一为市文化部门。
第二条规定:
“……。
“本办法所称棋牌室是指以棋牌活动为主要内容的专营或兼营的营业性娱乐场所。
“市文化部门负责对棋牌室日常经营活动的监督管理;市公安部门负责对棋牌室消防和治安状况的监督管理。”
 
3.办理登记程序
第七条规定:
“申请设立营业性棋牌室应当按照下列程序办理登记:
“(一)依照工商营业执照办理的法定要求到市场监督管理部门办理注册登记。
“(二) 文化主管部门收到申请材料后应当向公安部门或者其他有关单位核查;经核查属实的,文化主管部门依法作出决定。”
 
4.各部门的监管职责
第十一条规定:“市文化、公安、市监、消防、城管等部门作为娱乐场所管理的职能部门,应各司其职、协同配合,对营业性棋牌室经营活动依法进行管理。
“文化部门:依照国务院《娱乐场所管理条例》做好营业性棋牌室的日常监督管理工作,建立健全棋牌室台账,与棋牌室负责人签订守法经营、文明服务责任书。
“公安部门:依照《中华人民共和国治安管理处罚法》、国务院《娱乐场所管理条例》对营业性棋牌室经营场所打架斗殴、涉黄、涉赌、涉毒、宣扬邪教、迷信、危害社会安全、制造噪声干扰他人正常生活等违法行为进行查处。
“市监部门:做好棋牌室的营业执照登记工作,协助配合文化、公安部门对擅自从事棋牌经营活动的棋牌室依法取缔。
“消防部门:依照《中华人民共和国消防法》对棋牌室消防安全定期进行检查,督促棋牌室经营业主或主要负责人及时维护、更新设施,消除安全隐患。
“城管部门:依照国务院《城市市容和环境卫生管理条例》,对营业性棋牌室违反市容和环境卫生管理规定的行为,依法进行查处。”
 
5.法律责任
第十四条规定:“擅自从事棋牌室经营活动的,由文化部门依法予以取缔;公安部门在查处治安、刑事案件时,发现擅自从事棋牌室经营活动的,应当依法予以取缔。”
 
(三)《高邮暂行办法》的法律效力
 
从《立法法》角度看,由于高邮市是江苏省扬州市的代管县级市,其制定的文件还不属于政府规章,但从类似于新《安全生产法》等法律法规,特别是高邮市委、市政府下发的“三定”规定角度看,对于监管职责不明确的棋牌室,由高邮市人们政府按照业务相近的原则确定文旅等部门为其监管部门,应当具有法律效力。实际上,《上海暂行规定》也可以从这个角度来理解。
 
《高邮暂行办法》对我们的启示,主要在于政府不仅要求文旅部门对棋牌室监督管理,还赋予文旅部门对棋牌室的监督检查权,真正赋予文旅部门行政处罚权。
 
相比旅游业中的新兴行业、领域的玻璃桥、网红等高风险项目,虽然基层文旅部门不想接这个烫手的山芋,但有的基层人民政府还是指定文旅部门为监管部门,但没有依法为其设定相应监督检查权,这才是最悲催的事情。
 
六、其他
 
扬州棋牌室疫情突发事件暴露出一个大问题,即作为公共场所的棋牌室,行政法规《公共场所卫生管理条例》(2019年修订)并没有将其明确为必须办理“卫生许可证”的公共场所。虽然《上海暂行规定》多有质疑,但该规定明确要求“申请人持《娱乐经营许可证》到卫生部门申请公共场所卫生许可,符合许可条件的由卫生部门发给《公共场所卫生许可证》”后,才能办理营业执照(注:这是2006年制定的文件)。对于扬州市代管县级市高邮市,由于在2018年制定出《高邮暂行办法》,对棋牌室全方位监管,这也许是近在扬州市主城区边上的高邮市一直处于低风险地区的一个原因吧。
 
8月13日,国务院应对新型冠状病毒肺炎疫情联防联控机制综合组发布《关于印发重点场所重点单位重点人群新冠肺炎疫情常态化防控相关防护指南(2021年8月版)的通知》(联防联控机制综发〔2021〕82?号),修定后的指南,由原来65类增加到85类,在重点场所和单位方面,增加了对棋牌室(麻将馆)、游船(观光船)、剧场、文化馆、体育场馆等10类场所和单位的防护要求。其中,对棋牌室(麻将馆)提出12项要求,而这些要求由谁来监管落实,就与棋牌室的监管部门直接相关。
 
估计在不远的将来,棋牌室这类娱乐场所就会有比较详细的规定出台。到那时,谁是棋牌室的监管部门将会更加明确。
 
特别说明,作者写此文并非主张文旅部门主动去管理棋牌室,而是通过以上分析,提醒文旅部门,对于可能涉及到文旅部门的新兴行业、领域等高风险项目,政府在依法确定监管部门时,一旦文旅部门“中标”,就应当像高邮市一样,要求其依法出台监管办法,特别是要制定具体的行政处罚规则,让文旅部门成为有牙的“老虎”。否则,就有可能成为“合法”的背锅侠。
 
 
版权说明:本文仅供交流学习,配图由编者李志轩编配,图片来自于网络。感谢原作者的辛苦创作,若来源标注错误、转载涉及版权等问题,烦请告知,我将立即删除。谢谢!联系邮箱:928704450@qq.com。
 
 
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